Comirap

Da un po' di tempo ed in diversi contesti si sente utilizzare, sempre con maggiore frequenza, il termine "prefettorale"; ci si domanda se questo costituisca un sinonimo di "prefettizio" oppure tra i due termini esista una differenza sostanziale di contenuto. In Francia da sempre si parla di corps prefectoral ma il rinvio all'uso transalpino del termine non e sufficiente a chiarirci le idee ed allora per una distinzione esaustiva tra i due termini e necessario fare riferimento a quanto scritto dal prefetto Carlo Mosca nell'editoriale della rivista Amministrazione Pubblica n 19-20-21 del maggio - ottobre 2001.
“Da tempo era mia intenzione scrivere sul sistema prefettorale, in parte per dovere di testimonianza, in parte per l’esigenza di riprendere una serie di riflessioni all’indomani della stagione riformistica che ha riposizionato, al centro come in periferia, l’istituto prefettizio ricollocandolo nell’ambito dell’ufficio territoriale di governo e della rinnovata struttura ministeriale, in parte per non disperdere una ricca raccolta di appunti, di meditazioni, di spunti accumulati durante il prezioso passaggio alla Scuola Superiore, in parte infine per coltivare una mia antica aspirazione: quella di teorizzare convincimenti, esperienze e intuizioni attivando cosi quel circuito teoria-prassi produttivo di comportamenti ragionati e scaturiti da elementi fondanti perché fondati su un radicamento nella tradizione ma pure nella volonta di essere duttili e di adeguarsi ad una realta in veloce cambiamento. Le quattro motivazioni da cui scaturisce il presente saggio non possono ovviamente essere ritenute di pari intensita; esse sono pero tali nel momento attuale, da convincermi sulla necessita di non rinviare, come gia mi e capitato altre volte, l’attuazione del mio intendimento, intenso oggi piu di ieri in quanto rafforzato dall’urgenza, davanti al crescente policentrismo istituzionale, di rinsaldare lo spirito del corpo prefettizio, soprattutto tra i piu giovani funzionari ai quali e affidato il futuro del Paese e dell’istituzione cui hanno scelto di appartenere. E proprio a loro infatti piu che a noi, non fosse altro per l’oggettivita del tempo, che oggi spetta in misura incisiva, di sostenere e di valorizzare il cambiamento che nel mondo delle pubbliche istituzioni vuol dire soprattutto sviluppo delle autonomie anche quelle funzionali nonché del sistema reticolare ricco di molti altri soggetti progressivamente apparsi sullo scenario della realta nazionale.Cio impone la presenza di istituzioni "terze" dotate di elevate professionalita capaci di mediare le situazioni conflittuali che l’attuale ancora confuso policentrismo di poteri e di soggetti che li esercitano, inevitabilmente comporta. Non si tratta del resto – come e stato recentemente evidenziato - soltanto di conflittualita evidenti, ma pure latenti e potenziali e in quanto tali da individuare per tempo attraverso un ragionato esercizio previsionale che miri ad orientare scelte e azioni di governo sul territorio.In questo senso va accreditato un livello di fiducia equamente distribuito fra Stato e autonomie in un quadro generale che apprezzi l’articolazione pluriparallela come modello di articolazione originata dalla complessita delle situazioni reali.Non é un caso peraltro che uno dei nuovi dipartimenti della struttura ministeriale si chiami "degli affari interni e territoriali," quasi a voler ribadire con la sua denominazione, la missione di tutela degli affari civili interni che si sviluppano sul territorio dove appunto vivono i "cives" i quali sono interessati ad una concezione di "prossimita" istituzionale in grado di garantire in termini generali e particolari, una migliore qualita della vita quotidiana. Una prossimita che significa vicinanza alle complesse esigenze di una moderna societa democratica, di una societa che cresce sul meccanismo conflittuale come modello di confronto e di contrapposizione dialettica, ma che e sempre orientata a garantire livelli di servizio adeguati al "nuovo cittadino" sempre piu consapevole dei propri diritti.Né e casuale l’interesse verso una ricalibratura della prefettura da intendere come ufficio interministeriale governativo sul territorio che riposiziona lo Stato tra i cittadini pretendendo che diventi piu sensibile a tutte le istanze della gente e dei soggetti istituzionali rappresentativi di quest’ultima. A me sembra che questa attenzione riscoperta verso il territorio intendendolo nella sua accezione e dimensione piu generale come cittadini di esso, come istituzioni di esso e come problematiche di esso, evidenzi una precisa e consapevole scelta in un momento di transizione politico-istituzionale tra i piu difficili nella storia della democrazia repubblicana. La stagione della "devolution" unita con quella neo-costituente regionale, evidenzia una oggettiva condizione di potenziale conflittualita che gia e possibile riscontrare da qualche tempo nelle vertenze di tipo verticale esistenti proprio tra Stato e Regioni, di tipo verticale non perché l’uno sia in una posizione di sovraordinazione rispetto alle altre quanto invece perché l’uno espressione dell’antico centro e le altre espressione della antica periferia. I sintomi della conflittualita - e non mi riferisco a quest’ultima espressione cogliendone una presunta negativita quanto l’assoluta positivita del confronto - sono pure di segno orizzontale manifestandosi tra soggetti istituzionali che per dignita vengono a porsi sullo stesso piano, ma ciascuno di essi rivendica una posizione autonoma piena, da auspicare in crescita. Mi riferisco nella specie, alle tensioni democratiche esistenti tra i livelli comunali o tra questi ultimi e i livelli provinciali o regionali, o nell’ambito delle stesse autonomie cosiddette funzionali, il che accentua la rete della citata potenziale conflittualita. Evidentemente, non va nascosto che ove la tensione connessa alla conflittualita, superi la soglia del livello accettabile e compatibile con la dialettica democratica, sussiste il pericolo di un’incisione sulla coesione sociale che e bene da preservare per garantire al massimo l’unita nazionale di per se compatibile con la frammentazione e le diversita (in un altro saggio mi sono soffermato su questi profili e sul valore dell’identita unitaria e delle identita diverse) ma certamente non compatibile con un esasperato pluralismo degli interessi localistici che non tenga in alcun conto gli interessi nazionali, gli unici che se tutelati, sono in grado proprio perché generali, di coprire gli spazi particolari non sempre capaci di autotutelarsi in modo adeguato. In questo quadro e ben comprensibile le vertenzialita ad esempio sul disegno della finanza locale che vede schierate molte regioni sulla questione dell’autonomia impositiva e quindi della gestione delle entrate e delle spese regionali, ma l’emancipazione dal governo centrale deve necessariamente considerare proprio le diversita anche economico-sociali di ogni regione per evitare forme di sperequazione tra cittadini dello stesso Paese.Orbene, non e tanto su questo tipo di vertenze o di conflittualita che puo agire un’istituzione in posizione di terzieta perché su questo o sul altri temi di valenza squisitamente politica un’autorita amministrativa non ha alcun potere o facolta di scelta decisionale. Il sistema prefettorale non puo e non deve apparire come elemento di resistenza centrale alla forte spinta autonomistica locale, anzi deve essere l’elemento di forza per fornire una risposta al policentrismo, alla multisoggettivita e al vitalismo reticolare. Il che significa in concreto lavorare per rendere efficiente, efficace ed economico l’intero apparato delle pubbliche amministrazioni comprendendo in quest’ultime sia quelle in senso soggettivo che in senso oggettivo, comunque cioe operanti nel pubblico interesse. Operare intelligentemente significa sostenere in ogni modo possibile, secondo le stesse linee adombrate in sintesi dai dettati contenuti nel regolamento di attuazione degli uffici territoriali di governo, ogni percorso di crescita e di partecipazione affiancandosi agli altri soggetti istituzionali pubblici ed anche privati acché ognuno ritrovi e riscopra la sua identita, il suo nuovo ruolo, la sua capacita di rispondere bene alle esigenze provenienti dai rispettivi territori non solo fisici, ma anche umani o sociali o comunque espressivi di interessi.Gia in altra occasione, ho richiamato l’importanza e l’essenzialita del sistema prefettorale nel presidiare l’area della coesione sociale il cui indebolimento e in genere sintomatico di una crisi della democrazia. Per adempiere convenientemente a questa missione, diventa indispensabile sviluppare un’attitudine alla conoscenza e all’analisi previsionale, a quella da alcuno definita l’intelligence prefettorale cioe la capacita di lettura della realta nelle sue varie espressioni, rafforzando quella funzione di ascolto dei cittadini del territorio in cui si opera ponendosi come soggetti in grado di riportare (i rapporti semestrali dovrebbero servire essenzialmente a questo) al Governo centrale i bisogni, i problemi, le possibili soluzioni. Si verrebbe cosi a definire in maniera piu compiuta la funzione di rappresentanza generale cioe di rappresentanza degli interessi generali, quindi non solo dello Stato apparato ma soprattutto dello Stato comunita il che mobiliterebbe il sistema prefettorale ed accompagnerebbe la crescita dei tanti soggetti presenti sul territorio a livello locale allertando su qualunque insorgere di nuove forme di centralismo statale o regionale o sub regionale e cosi potenziando l’azione delle stesse autonomie funzionali, sia quelle derivanti da scelte organizzative statuali di tipo aziendalistico che quelle scaturite dall’esigenza di rappresentare meglio nuovi interessi economici.Questo quadro avvalora l’esigenza di una posizione di terzieta che agevoli la costruzione di un sistema distributivo di poteri ad una molteplicita di soggetti, ciascuno idoneo a massimizzare i risultati nell’interesse di tutti e dei singoli proprio perché in grado di apprezzare la capacita argomentativa e l’onesta intellettuale da utilizzare nelle quotidiane dispute su questioni concrete.La cultura del corpo prefettizio deve assumere allora connotati e spessore particolari che siano garanti di tale policentrismo di poteri da assumersi non come fine a se stesso, ma piuttosto come funzione strumentale all’elevazione della qualita di vita dei consociati.Questi ultimi sono stati infatti negli ultimi decenni logorati da omissioni ed inefficienze degli apparati pubblici statali e locali; soltanto sanando carenze e incomprensioni sara possibile restituire al rapporto istituzioni-cittadini una valenza di positivita spesso oggi non raggiunta per la difficolta di privilegiare l’esercizio di funzioni rispetto alla semplice detenzione dei poteri. Il dinamismo delle istituzioni va in tal senso sollecitato e responsabilizzato ad ogni livello ed in ogni territorio allo scopo di poter verificare i punti di debolezza e di inerzia il che presuppone chiarezza nelle competenze di ciascuno, duttilita nell’assolvimento delle missioni, coraggio nel mettersi in discussione, volonta di gestire la complessita con un atteggiamento positivo.Se poi, come ormai e puntualmente e con convinzione sostenuto da molti, le Regioni assumeranno progressivamente – e cio a prescindere dallo scenario politico vincente – la funzione di snodo di un nuovo assetto policentrico in cui anche la dimensione europea assume una valenza specifica, la struttura prefettorale dovra ancora piu incisivamente utilizzare ogni sua risorsa per rendere proficuo e costante il confronto tra Stato e Regioni, un confronto che valorizzi la diversita e l’identita ma al tempo stesso evidenzi le ragioni di un’unita nazionale che ha alla sua base forti elementi di condivisione culturale, sociale, storica, economica e politica.La logica dell’esclusivita delle competenze, delle concorrenze di esse in settori e in materie ben specifici ha una sua ragione se non e motivo di conflittualita o di rivendicazione continua, se e garante di un reciproco rispetto, se e coerente nei riguardi di una missione che nel suo complesso e comunque di servizio alla comunita, se e finalizzata cioe all’interesse generale. Ritengo che tutti abbiano interesse acché le istituzioni pubbliche siano ben funzionanti. La tenuta degli apparati pubblici per tutto quello che ho cercato di dire sino ad ora, produce la funzionalita dei pubblici servizi il che rappresenta uno degli elementi di competitivita del Paese e uno dei presupposti essenziali di una coesione sociale fondata sul mutuo riconoscimento di identita locali e regionali. Ecco il perché della riscoperta del sistema prefettorale. E il segno della consapevolezza di una necessita: quella di disporre di un corpo burocratico munito di una alta professionalita, chiamato a tessere la rete delle reti tra centro e periferia, che assicuri un doppio livello di raccordo incrociato (con le autonomie e con i segmenti periferici statuali) per superare lacerazioni e distonie in un’opera di integrazione certamente di non facile attuazione ma indispensabile. Ho voluto insistere anche ripetendomi, su alcune riflessioni di fondo ricavate dal dato storico attinenti all’attuale realta contraddistinta da un delicato passaggio istituzionale per riaffermare l’utilita del sistema prefettorale da me ormai descritto nella sua composizione e su cui intendo soffermarmi in prosieguo di trattazione. Il corpo prefettizio, la sua cultura, le sue attribuzioni, le attivita e i servizi espletati dalla prefettura - ufficio territoriale di governo e dagli appartati centrali dell’Amministrazione dell’interno rappresentano infatti l’oggetto della mie successive riflessioni. Prima di percorrere l’itinerario tracciato, mi sembra pero opportuno chiarire il senso dell’espressione sistema prefettorale, soprattutto per quel che riguarda il termine prefettorale non contrapposto ma affiancato a quello di prefettizio allo scopo di identificarne i contorni, se esistenti. Preciso che il termine prefettorale e di ispirazione francese, viene direttamente dalla traduzioni di "prefectoral" mentre il termine prefettizio e da sempre rintracciabile nel vocabolario della lingua italiana. Sotto il profilo etimologico quindi, il significato dei due termini coincide e non sembrerebbero pertanto esservi ragioni per una distinzione su un piano meramente formale. Dico questo per evitare fraintendimenti terminologici e ragioni diverse da quelle che esporro di seguito.Mi e parso infatti utile distinguere, in modo convenzionale quindi, tra il sistema nel suo complesso e le componenti di esso, in maniera da rendere evidente il primo rispetto alle seconde. Voglio dire cioe che senza la contestuale presenza di tutte le sue componenti, diventa difficile accreditare il sistema che e compiuto solo nella sua integralita. Un corpo prefettizio senza una sua specifica cultura e senza l’esercizio delle sue attribuzioni o senza i luoghi tradizionali in cui si esplicano attivita e servizi interni o esterni che siano, e un segmento amministrativo che non ha una sua compiuta ragione d’essere, soprattutto non ha prospettiva di futuro. Quest’ultimo e del resto legato al presente, scritto ogni giorno secondo un’antica prassi di servizio nei confronti della gente comune. Il presente deve essere scritto da ogni funzionario con la consapevolezza di una cultura di appartenenza, di una deontologia professionale, di uno stile di azione peculiare che ha come riferimento proprio l’onore di gruppo che diventa un valore importante con regole di disciplina e di sacrificio a cui il singolo deve conformarsi uscendo dall’egoismo che e il rischio tipico della societa moderna individualistica. Un onore che significa un sentimento etico in cui confluiscono reputazione, prestigio, ruolo sociale, autocoscienza, legame con il territorio nel quale si opera e con i cittadini di esso. La cultura valoriale e cosi il primo degli elementi del sistema prefettorale, un elemento che va approfondito e conosciuto proprio con riguardo ai valori che essa deve esprimere e a cui essa deve ispirarsi. E una cultura che pone alla sua base l’etica intesa come morale laica fondata su cose che valgono (cio che vale esprime infatti un valore), su comportamenti distintivi ispirati non da una visione angusta del proprio io, ma tesa a valorizzare la propria vita nell’interesse degli altri e condividendo tale missione unitamente con altri mossi dagli stessi ideali. Questa condivisione etica e fondamentale perché serve a rendere definibili i ruoli e cio e auspicabile nel tipo di societa che viviamo in cui e spesso difficile riconoscere i soggetti dello scenario politico e sociale. La definizione del ruolo consente infatti il riconoscimento di un’identita da parte degli altri e attiva momenti di riferimento chiari e responsabili, capaci di tessere una rete di ruoli indispensabile per tenere insieme il tessuto sociale e cioe la coesione sociale, bene al quale ho fatto poc’anzi richiamo.Cio senza falsa retorica, ma abbracciando - questo si - la teoria dell’utopia possibile che ha consentito alle élites professionali delle burocrazie europee sin dall’Ottocento, il funzionamento e la continuita dello Stato di diritto.Per completare il senso dell’espressione prefettorale attribuita al sistema, mi piace riaffermare quindi l’utilita di una distinzione tra le singole componenti cui conservare la qualificazione prefettizia anche per rispettare la tradizione (corpo e carriera prefettizia, cultura prefettizia, funzione e responsabilita prefettizia, attivita e servizi prefettizi) e il sistema nel suo complesso da definire prefettorale e nel quale inglobare altresi altre componenti che la recente normativa ha ricondotto alla figura del Prefetto o ha incorporato nell’antica prefettura esigendo, proprio a causa di questo mutamento istituzionale che evidenzia l’assetto intergovernativo, la stessa trasformazione della denominazione in ufficio territoriale di governo."